楊裕富建築數位教學網之楊裕富專欄

	社區總體營造的權力分析作者：楊裕富
	一，我們的政策分析少了什麼？長久以來我國的國家發展政策，見諸於文字者總是寫得光冕堂皇，付諸於實施者總有萬般困難。如果說社區總體營造是近十餘年來，內政﹑文化﹑經濟部門所唯一重疊與熱衷的政策的話，顯然社區總體營造這個政策也不例外，見諸於文字者總是寫得光冕堂皇，付諸於實施者總有萬般的變形與困難。這篇文章主要以『社區總體營造』為例，來解說我們政府部門的政策分析到底少了什麼？ 1-1，政府部門其實不乏『政策分析』的『單位』與『人員』。當今政府部門，不論是中央政府乃至地方政府，不但有研究發展考核的機構，各部會更有充足的『法制』幕僚人員，照理說對政策擬定，政策分析，政策的效能評估或『考核』都應該有充分的人力與能力。只可惜，這些『政策分析』的『單位』與『人員』不但充分發揮科層制的僵化功能，這些單位設置的『概念』也停留在一九六零年代『行政科層制』或一九六零年代以資本主義裡『公司』為主體的『管制行政』功能裡。這是一個中央集權政治體系裡所發展出來的執行政策單位，這樣的單位由於不必對擬定政策負責，久而久之，這樣的單位裡的公務員自然以『站對立場』為唯一的心智活動。如此的單位與人員又如何能進行有效的政策分析呢？ 1-2，政治學早已改變先別說國際政治經濟局勢在二十世紀整整一百年間有多大的變化，也先別說近年來政府一直高唱國際化與知識經濟。我們光就如何對應近三十年來政治學與法學的改變來看，恐怕前述這些『政策分析』的『單位』與『人員』還是很陌生的，這正是國家發展政策，見諸於文字者總是寫得光冕堂皇，付諸於實施者總有萬般困難的寫照與原因。近三十年來政治學的改變在於：承認實然面與應然面要靠『權力』來作中介，只要這樣的中介是透過公民社會的透明的『理性論辯』，就可以讓政策的執行更符合『解決問題』的初衷。政治學當然不是行政學，更不是民主程序學。更簡單的說，政治學如果抽掉『權力分析』而任由『檯面下權力的運作』形成重要政策決定，哪只能稱為倒退的政治學。 1-3，個案實例分析：竹山社寮社區總體營造案例我們同樣的以『竹山社寮社區總體營造案』來作案例的解說，並分為兩大部分。第一部份：總體政策分析中的權力現象，主要在解說如何提案與爭取個案的成立。第二部分：個案政策分析中的權力現象，主要在解說個案在進行過程中，如何『執行』資源開發與資源再分配，以達成個案的目的與效果。二，總體政策分析中的權力現象在『竹山社寮社區總體營造案』提案階段，規劃團隊把握了幾個爭取個案成立的重點，分別是： 2-1.在已完成的『竹山鎮展演設施案』報告中提出新案構想。讓委託單位文建會及竹山鎮公所，對規劃團隊有熟悉感與信賴感。 2-2.提案裡強調提案與社區總體營造政策的迫切相關。當時文建會正在推動『美化地方傳統文化建築空間計畫（社區總體營造）』，所以，我們藉由提案前對竹山社寮地區的初步勘查，以及對當時古蹟維修保存的詮釋，來強調提案地區（竹山社寮里）值得推動社區總體營造的優勢與理由。 2-3.提案裡強調『駐地工作室』的重要。在民國八十三年前後『駐地工作室』的觀點還未能普遍被規劃單位接受，但是我認為社區總體營造的推動與執行，『駐地工作室』扮演了十分重要的角色，縱然因此而增加規劃成本，那也是必要的。也正因為提案時強調『駐地工作室』的重要，這樣的觀點使得本提案在當時眾多提案中脫穎而出，並獲得足夠的規劃費用。 2-4.提案裡強調由下而上的規劃意見匯集整合的重要。在民國八十三年前後，一般的規劃單位都還是默認『精英專家』的角色，但是我認為規劃單位只有在確實扮演好『溝通專家』的角色後，才可能向規劃的理想或規劃的目標前進。所以，在提案裡即強調『由下而上的規劃意見匯集整合』的重要。上述的說明，在民國九十四年來看或許沒有什麼新奇之處，但是在民國八十三年前後卻是少見政府相關規劃單位有這種態度。不過這正是提案前謹慎的評估規劃趨勢走向（規劃論述走向與社會力走向）的結果。我們不敢說這是開風氣之先（因為在筆者就讀台大土木研究所建築與城鄉組博士班時，就已經逐漸熟悉這種規劃趨勢走向），但是在『竹山社寮社區總體營造案』規劃完成後，『駐地工作室』與『參與式規劃』幾乎成為社區總體營造進行時不成文的要件。三，個案政策分析中的權力現象在『竹山社寮社區總體營造案』提案成立後（簽合約與分期撥付規劃經費）規劃進行的階段，規劃團隊把握了幾個推動的重點。這幾個推動的重點不在於規劃的技術，而在於規劃的『政治面』，這正是規劃時權力分析的重要面向，也是促成規劃案能『有效執行』的潤滑劑。當然，有些是延伸自上述『總體政策分析中的權力現象』下的主張，有些則是進入個案才遇到的狀況與主張，分述如下： 3-1.『由下而上的規劃意見匯集整合』這個主張，在這次的個案裡，我其實是以『草根革命』的概念來指引出更多的『動員策略』。諸如：每週一次的規劃團隊與居民的開會就輪流在駐地工作室﹑紫南宮辦公室﹑竹山鎮公所﹑雲科大設計中心辦公室等地方舉行。這不但密集的促成規劃團隊與居民的熟識，也促成規劃意見溝通的習慣。 3-2.在規劃案成立後的一個月內就成立了『駐地工作室』（向鄰長租來的合院左廂房），同時也分別由竹山鎮公所帶領而拜會了社寮地區的重要人物（意見領袖）。規劃團隊在進駐『駐地工作室』後隨即展開地方耆老的訪談，同時也在每週一次的『開會』中判斷社寮地區居民的人際關係與權力結構。用通俗的話來講，規劃團隊要很快的，不動聲色的摸清社寮地區參與『規劃會議』的民眾，哪些人是有影響力的，哪些人是說了算的。 3-3.『駐地工作室』成立後不久就在暑假裡開設免費的兒童才藝班，並藉由兒童才藝班來更深入的認識社區居民，進而組織社區居民。在規劃案進行初期，規劃團隊就組織了『社區環保小義工』與『義工媽媽』兩個臨時性團體。到了規劃案進行中期就有不少義工媽媽參加了每週一次的『規劃會議』，更不用說在每月一次的規劃說明簡報會裡，社區環保小義工與義工媽媽不但成為最佳的參與者。 3-4.在規劃案進行中，規劃團隊以有限的規劃經費，挪出一部份採購了些基本建材，而推動了我們稱為『宣示性營造』的活動。宣示性營造指居民透過自己動來改變社區環境。在宣示性營造活動裡，規劃團隊先提出幾個可快速改善的『景點』，透過居民的票選後，決定了將要動手改善的『景點』，然後由規劃團隊帶領社區環保小義工，花了一個週末的半天，直接動手施工而改善了『景點』。『宣示性營造』活動主要的作用即在於：讓居民直接體會動腦作選擇（票選），動手作改變的『經驗』，更加相信『這次規劃是玩真的』這樣的感受。 3-5.在規劃案進行中，規劃團隊也辦了『票選老照片』活動與『認識鄉土古蹟解說半日遊』活動，也由駐地工作室與社區居民組團參觀過其他地方的社區總體營造案的進行。 3-6.在規劃案進行中，『駐地工作室』與『社區環保小義工』一起籌辦並出版了『社寮社區報』四期。透過上述這些活動﹑觀察﹑訪談﹑事件﹑會議﹑交涉甚至會議中的理性爭辯，我們才認為瞭解了個案進行時的權力現象，或是說才達成了個案的權力分析。而也正是這樣的權力分析，才博得社寮居民對規劃團隊的信賴，甚至這種信賴還轉嫁到對『實質規劃案』的信賴與支持。四，小結論本文不在於說明社區總體營造裡『實質規劃案』的技術問題，而在說明社區總體營造裡『實質規劃案』推動時權力分析的重要性。我們無意自評『竹山社寮社區總體營造』的成功與否，不過『竹山社寮社區總體營造』規劃案完成後，不但社寮成立了社寮文史基金會，規劃案裡的環境改善工程與歷史建築維修工程也在文建會經費支持下半年內就完工。更難能可貴的是社寮文史基金會接替了部分『駐地工作室』的職能，在『竹山社寮社區總體營造』案完成後的十年間，提案爭取了十餘件相關的規劃案﹑輔導案。這使我們確信在社寮社區總體營造案裡，權力分析這個面向是成功的。